党的十九大报告指出，强调要“推动形成全面开放新格局”。笔者认为，当前要推动形成全面开放新格局，至少需要做好三个方面的重点工作，一是深化自由贸易试验区改革，加快自由贸易港建设；二是做好顶层统筹设计，重点发展粤港澳大湾区；三是推进并完善开放经济新体制的试点试验工作。

建设自由贸易港是新时代的历史任务

建设自由贸易港是新时代下我国建设开放型经济体制的一个重要举措。从改革的动态演变来看，也是新时代的历史任务。我国四十年对外开放的历程，事实是经历了由点到线、由线到面逐步推进的过程。八十年代之初，开放深、珠、汕、厦四个港口城市。到了八十年代中期，再次开放沿海十四个港口城市，并划定六个经济三角洲，外贸开放由点推到线。邓小平同志南巡之后，在我国东中部多个省会城市设立国家级高新技术开放区，对外开放也就从沿海一条线扩大到面。

世纪之交，随着我国加入世贸组织，为进一步推进对外开放，我国先后设立了60来个出口加工区。在经历了全球金融危机的考验之后，国家2013年又在上海成立第一个自由贸易试验区，又陆续在广东、天津、福建，以及辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西成立11个自由贸易试验区，形成“1+3+7” 的东中西协调、陆海统筹的高水平对外开放新格局。

而自由贸易港则是比自由贸易试验区更为开放的一个开放平台。简单说，自由贸易港就是国家划出一定区域允许境外货物、资金、或外方交通运输工具自由进出的港区。

建设自由贸易港的关键就是真正做好“境内关外”，落实 “一线放开”、“二线管住”的政策设计。相对于自由贸易试验区，自由贸易港与之有两条关键的区别：第一是在货物贸易方面，自由贸易港会采取一线无条件准入、区内免证免审、登记式备案的更为开放、灵活的政策。

第二，自由贸易试验区通常开放的重点是只放在货物贸易，但自由贸易港的开放比较全面，不只是涉及到贸易开放，还要求在人员流动、金融服务配套方面的高度自由。人、财、物流动能否方便快捷是判断一个自由贸易港成败的关键。

第三，自由贸易港通常必须是在自由贸易试验区的基础上来升级落地。当然，也不排除一些条件成熟的港口可以两步做一步走，直接建设自由贸易港。同样重要的是，不应狭义地理解自由贸易港。自由贸易港自由要包括沿海沿边港口，但也可以有发展比较成熟的内地空港。比如，西部第一大城市—成都战略地理位置重要，是西部大开发的重要依托，也是“一带一路”线上的重要节点城市，经济基础扎实，前期条件比较成熟，其实是有条件发展成为自由贸易空港的。

要大力推动自由贸易港的建设，以下三方面的改革势在必行。首先，提高港口货物贸易便利度。注重加强港口设施建设，构建信息化的物流网络；在全国各大港口建立安全高效的电子清关系统。

其次，提高人员流动自由度。一是规范外国人来华工作许可制度，建立便捷高效的人才签证制度，为跨境务工人员出入境和停居留提供更大便利；二是吸引高科技人才和开放型人才，为高端人才提供优厚的待遇。

最后，进一步提高金融便利程度。一是继续在自贸区内试点资本项目开放相关政策，提升外汇结算便利程度。二是要积极构建配套的金融租赁体系，为港区内的贸易活动提供充足资金支持。

发展粤港澳大湾区是构建全面开放新格局的关键

目前，城镇化和工业化是发展中国经济的必然要求。而发展五大城市群，做好产业集群则是城镇化发展的核心所在。中国的五大城市群，虽说只占了全国面积的一成，但占了大约四成的人口、七成的高校、六成的GDP。抓住了五大城市群的发展，就抓住了城镇化的牛鼻子。

五大城市群中，粤港澳大湾区应该说特色鲜明，区内的发展也是相对最充分最平衡的。仔细评点一下五大城市群，不难发现：京津冀城市群，目前实际上是被分成北京和天津两大超大城市，京津之间的北三县、廊坊发展还比较落后。长江中游城市群其实目前只有武汉、长沙、南昌三个孤立的大城市。而成渝城市群，客观上成都和重庆之间尚未连成一片。

真正可以跟粤港澳大湾区媲美的是长三角城市群。但细看之下，其实大湾区九市二区（广州、深圳、珠海、佛山等广东9市和香港、澳门两个特别行政区）还是有长三角所没有的优势，那就是毗邻港澳。香港成熟的市场经济和国际金融中心地位，不仅可以给大湾区九市带来大市场的规模效应，还可以利用其先进的市场经济运作与管理，给大湾区九市的进一步发展提供借鉴。从这个角度看，粤港澳大湾区的确在五大城市群中有独特的地位，其未来发展不可小觑。

要大力发展粤港澳大湾区，关键得做好下面三件事：

第一，培植区内各城市的核心竞争力。发展粤港澳大湾区应突出地区差异性，强调培植九大城市之间的核心竞争力。允许鼓励区内各城市垂直、纵向发展，在各地现有比较优势产业的基础上，因地制宜，培植发展各地的核心竞争产业，避免无序竞争和可能的重复建设。这里面又有两点要点值得强调。

首先，应继续发挥香港地区金融、物流、会计、离岸贸易的优势，让香港在制度设计、管理运作方面，作为湾区九个内地城市的窗口。而对于东莞、惠州，则重在加工贸易的“腾笼换鸟”和转型升级。深圳则应努力培植成全国乃至亚洲最先进的科技创新中心。其次，粤港澳大湾区的发展应避免“亮了东岸，暗了西岸”这种态势。位于珠江西岸的佛山、珠海、中山、江门四市宜抓住时机大力发展白色家电及其他高端制造业。而广州，作为广东省会，则应在贸易和文化发展方面多下功夫。肇庆地处大湾区最内陆，旅游资源丰富，“绿水青山就是金山银山”，可以继续大力发展旅游业，并打造成先进的农业基地，成为大湾区的后花园。

第二，大湾区建设成败在于顶层规划。未来成功的粤港澳大湾区，不应停留在过去常提的“前店后厂”模式。因为如果这样，就可能形成城市之间城镇化和工业化彼此两张皮的态势，而无法做到两化之间相互融合、相辅相成。

个人以为，港、深、穗三地应互有犄角、互为依托，成鼎立之势。广州黄埔关、深圳前海自贸试验区其实都可考虑升级为自由贸易港。同时，香港作为目前全球最成功的自由贸易港和全球六大金融中心之一，其比较优势非常明显，应该继续保持。

第三，确保生产要素的自由流动。粤港澳大湾区最终能否成为具有相当世界影响力的高端贸易体系安排，政策的另一关键是允许各种要素区内自由流动。比如，要允许人才的自由流动。目前区内居民到港澳旅游工作则仍很不方便。未来的发展应该考虑给大湾区内地居民到港澳发展开绿灯，比如可以考虑实施更便利的签注政策。其次，在资本流动方面，可以考虑给大湾区区内企业贸易和投资提供更大便利。在符合国家规定的前提下，可以给区内企业更多外汇留存，在具体制定安排上更加灵活方便。还有，在引进外资方面，全面实施负面清单管理模式和准入前国民待遇。在制定“国民待遇”相关具体规定方面，如境内对不同企业类型，目前政策有所差异的，则门槛宜对低不对高。

推进新体制试验工作是全面开放新格局的重要内容

2016年，国家全面启动试点工作，要求全国12个试点地区构建开放型经济新体制综合试点工作。习近平总书记、国务院汪洋副总理对试点工作也是高度重视，多次对试点工作的展开进行部署。12个试点城市分为三类来看。第一类是三个省会城市：济南、南昌、西安。第二类是沿海沿边城市：大连市、漳州、防城港。第三类是位于我国五大城市群中的城市，包括唐山、苏州、东莞、武汉以及重庆。

开放经济试点城市与自由贸易试验区有两点不同。第一，自由贸易区强调“由外到内”的改革，开放经济试验区更强调内外联动，也就是“由内到外”。第二，与自贸区相比，开放经济试验区的体量更大。自贸试验区强调在一个大城市的某一地区先行试点，一片成熟后再考虑扩大规模发展另一片，而开放经济试验区的手笔更大，力度更猛，比如济南就是全市近八千平方公里都是试验区。

开放经济试点城市的开放之处在于强调“四新”、“六探索”。所谓 “四个新”，首先是建立市场配置资源新机制，强调市场配置资源的决定性作用。同时也强调要形成经济运行管理的新模式，所以强调的是市场“看不见的手”和政府“看得见的手”都要有，而目标是要形成全方位的开放新格局，从而使产品在国际合作竞争中形成新的核心竞争力。

那么具体应该怎么做呢？答案是重在以下“六个探索”。

第一点是探索形成开放经济运行管理的新模式。主要强调要加快推进“简政放权”；简化审批流程、做好“一站式”服务；实行“清单化管理”。

第二点是探索园区协同开放的新机制。主要有两个方面，一是内涵，二是外延。内涵主要强调经济特区、经济三角洲、经济开发区、高新区、保税区、出口加工区、自贸区和开放经济区应协同发展。外延则注重发展好开放经济区所在的五大城市群，促进区域经济协调发展。

第三点是探索国际投资合作的新方式。合作投资既要强调“引进来”，也要强调“走出去”。

中国企业在“走出去”时，既要继续进行绿地投资，也要学会进行并购投资；既要做足水平投资，也要加强垂直投资，多在境外设立研发等服务中心。

第四点是探索质量效益导向型外贸促进的新体系。这里面是关键在于提升产品的附加值。这主要得靠“双创”。我认为“万众创新”需要把握两个方面，一是工序的改进，二是产品的创新。如果是最终产品的创新，可能主要还得依赖于高校或其他大型的科研机构。当然，如果是工序创新的话，那么重点则应该是靠大众来创新。

第五点是探索金融服务开放型经济的新举措。在这里我想和大家分享一些我国服务贸易的情况。目前，中国已经是全球第二大的服务贸易国，总额达到了6000多亿美元。

最后一点是探索形成全方位开放新格局。除了大力推动“一带一路”建设外，还应在开放中要有所改革，并且在行业、地区、对象各方面都要有所改革。举例来说，我们的对外贸易原先注重的主要是美国和欧盟，而现在欧盟地区的经济比较疲软。现在“金砖五国”的经济发展态势比较好，启动“金砖五国”的自贸区已经迫在眉睫。

总之，加快自由贸易港建设、重点发展粤港澳大湾区、推进并完善开放经济新体制的试点试验工作是新时期推进全面开放新格局的三个重点。只有把这三项工作做好，我国的全面开放新格局才能顺利构建。

作者：余淼杰，北京大学国家发展研究院副院长
本文来源：人民日报海外网